今年6月1日，修改后的《中华人民共和国监察法》（以下简称《监察法》）正式施行。3个多月以来，各级各地监察机关施行情况不一，有的探索使用新法，提升了办案效率；也有的踟蹰不前，静待更细致的指导意见。记者采访了多地纪检监察干部和相关专家，共同剖析基层监察机关在实施新法的过程中面临的困惑和难点，探索破解之策。
文 | 廉政瞭望全媒体记者 刘兰
执行新增强制措施难在哪里？
“《监察法》新增的强制措施是最大的亮点，但是我们在适用对象上存疑。”西部某地级市纪委监委案件监督管理室主任孙洋解释，强制到案、责令候查主要针对的是涉嫌严重职务违法或者职务犯罪的被调查人，“那行贿人是否能算进去？”孙洋说：“《监察法》对‘留置’做了更详细的说明——对涉嫌行贿犯罪或者共同职务犯罪的涉案人员，监察机关可以依照前款规定采取留置措施，意思是行贿人可以留置，但新增几项强制措施并没有这项补充说明，如果行贿人是商人老板，可否适用新措施？”
对新增强制措施存在疑惑的不止孙洋，“一次强制到案规定持续时间不超过十二小时，需要采取管护或留置措施的，最多可延长到二十四小时。为保证被调查人必要休息时间，晚上十点后不能进行谈话。如果被调查人到案时间已是晚上七八点，加上休息，强制到案其实没剩多少时间可以突破。”某县纪委监委案件审理室主任何淑琳说。
日前，四川省宜宾市翠屏区纪委监委对行贿人员在解除留置措施后采取了责令候查措施，这是运用新法的一次实践。“我们分析，责令候查措施在操作中可能存在被责令候查人的常住地不属于决定采取措施的监察机关的管辖范围，监察机关对被责令候查人的日常监管效力将大打折扣。”宜宾市翠屏区纪委常委余兰说。
如何充分对责令候查人员进行监管存在一定的难度。“我们不可能每天24小时给责令候查人员打电话，最多就是定期关心。”某县监委委员罗驰说，实际上，监察机关很难把握或者监管，一旦在脱管期间发生串供、逃跑等重大事故，对后续调查工作影响极大。
对于管护措施，在操作层面还是存在不清晰之处。“管护的起算时间是自向被管护人员宣布之日，但刑事诉讼法规定‘期间开始的时和日不算在期间以内’，二者计算时间存在不一致，那么管护时间可能无法真正用满。也有基层同志反映，监察法实施条例规定管护时间不得超过七日，而管护需要走制作文书、批准等程序，几天时间内可能存在程序还在推进，期限已到的情况。”四川师范大学法学院教授崔巍告诉记者。
与《监察法》配套修订的《中华人民共和国监察法实施条例》中也有新增措施。“对于线索处置，实施条例新增了一种方式叫适当了解。但是与之前的谈话、函询、初步核实、暂存待查、予以了结等5种处置方式不同，适当了解没有规定具体的时限和审批权限。多长时间内适当了解完毕，审批需要报给书记还是分管副书记，都没有配套的操作措施。”孙洋说。
对于留置期限延长的新规，多名基层纪检监察干部认为用满期限的情况在基层并不多。“虽然最多可以留置14个月，但是只有省级以上监察机关才能达到，市级及以下理论上最多延长到8个月。而且基层留置满6个月之后，要想再延长两个月需要报国家监委批准，这在操作层面上不容易。”孙洋解释，市县一级监察机关采取留置措施3个月以内的比较常见，延长到6个月的并不多。再者，如果继续延长需要层层上报至国家监委同意，基层监委仅依靠文书报批可能无法反映案件的特殊性，层层报批也需时间，“基层监察机构可能会知难而退”。
“我们也在期待中央纪委国家监委即将出台的关于《监察法》的释疑，看能否对上述新规的操作有更清晰明确的指引、说明。执行新法的‘标尺’模糊是目前最大的困难。”孙洋说。
崔巍认为，可以从能力建设、监督制衡、技术赋能等多个层面协同发力解决新问题。通过发布典型案例指导，针对执行标准、措施转换、移送衔接等普遍性困惑，提供权威、统一的办案指引，提高监察规范的可操作性。同时，与检察机关、审判机关建立常态化、制度化的联席会议、案情通报机制，就法律理解、证据标准、程序规范等达成共识，实现监察调查与司法程序的无缝、高效对接。此外，还可以深度运用大数据赋能监督办案，推动实现数字技术与监督办案的适配性赋能。
怎样平衡“办案”与“保护”？
《监察法》作为对国家监察工作起统领性和基础性作用的反腐败国家立法，贯穿了监察法治理念。在法治理念创新方面，本次修改的《监察法》提出依法保护企业产权和自主经营权等等，目前也取得了一些积极进展。比如，在处理涉企案件时，更注重强调“稳企、护企”，在对企业和企业负责人开展调查前，先行评估调查可能对企业经营、员工就业、产业链稳定带来的影响，依据“必要性原则”和“比例原则”审慎使用查封、扣押、冻结等可能影响企业正常经营的调查措施，并且出现了“活封活扣”，即允许企业在监管下继续使用生产设备、经营账户这类更为灵活的执法方式。
尽管有进步，但要将法治理念完整、准确、全面贯彻落实，仍然面临着一些现实的、深层次的难点。
“部分监察人员对尊重和保障人权、保护企业产权和自主经营权的理念认识得不够深入，存在‘重办案、轻保护’的倾向。”罗驰说，一些基层监察人员可能缺乏系统的培训，缺乏对合法财产与非法财产的认知区分，尤其是对企业某一名股东涉嫌违法，如何保障其他股东的利益，如何保障企业持续经营的认知不足。
“对企业调查措施的边界把握不一致。”罗驰继续说，《监察法》赋予监察机关必要的调查手段，但如何精准把握措施的适用条件和期限，避免因过度使用而侵犯被调查人的人身自由、财产权等，需要极高的专业素养和规范意识，实践中存在操作尺度不一的问题。因此，在完善保证被调查人合法权利相关程序规定的同时，还需要加强对监察人员的法治教育和业务培训，使打击犯罪与人权保障并重并行。
“调查取证的资料、数据可能会涉及企业运营的核心数据或者敏感信息，如不慎外泄就可能造成商业机密泄露，对企业来说影响很大。”东部某省纪检监察干部王俊逸说，如何平衡反腐败调查的保密性和高效性亟需在实践中探索。
“个人违法”与“企业责任”如何精准区分？余兰认为，很多企业人员犯罪是个人行为，但其个人被调查会直接牵连企业，特别是企业负责人被调查的情况下。一旦企业主要负责人被要求协助调查，导致企业经营决策“群龙无首”，无形中会对企业信誉、效益以及社会评价产生一定影响。
如何避免“办一个案子，垮一家企业，失业一批职工”的局面？“这要求监察人员具备很高的法律素养和经济知识，以准确区分个人财产与企业法人财产等，精准适用法律和提出处置意见。”余兰说。同时，监察人员要坚决摒弃“一刀切”“一关了之”的简单化办案思维，不断强化系统观念。
“其实就是尽量减少对企业的干扰，尤其在当前经济形势下，我们不仅要考虑办案，还要关注企业经营的实际困难，从人性化角度出发减轻办案对企业生产经营造成的影响。”罗驰说。
内外监督如何双管齐下？
《监察法》对内外部的监督机制也提出了新要求。在外部监督上，《监察法》将特约监察员工作从实践成果上升为法律制度，在内控机制上，新增禁闭措施，坚决防治“灯下黑”。
特约监察员制度架起了一道监察机关和群众、和社会沟通的桥梁，社情民意可以直达监察机关，为监察机关打开一扇监督的“窗口”。但是也存在将特约监察员定位为“政治荣誉”、搞“聘而不用”的问题。
“特约监察员来自各行各业，大多是其所在单位的主要领导或者骨干力量，本职工作繁忙，如何兼顾特约监察员职能成为一个突出问题；同时大多数特约监察员之前未从事过监督监察工作，且缺乏相关的学习培训，监察监督能力还有一定的差距。”余兰说。
为了确保特约监察员制度能真正发挥作用，宜宾市翠屏区的做法是明确权责清单，解决“干什么、怎么干”的问题；建立保障机制，解决“履职有顾虑、做事无支撑”的问题；完善考核激励，解决“干好干坏一个样”的问题。“我们制定了《特约监察员工作计划》，明确监督职责。对妨碍特约监察员履职甚至打击报复的，依规依纪依法严肃处理。对履职不到位、自律不严格的特约监察员，及时提醒、督促改正，问题严重的予以解聘。”余兰解释。
“还得优化管理联络机制。”河南省社会科学院纪检监察研究所、河南省廉政理论研究中心助理研究员王峥认为，应当指定专门部门或专门人员负责与特约监察员的日常沟通联络，对特约监察员提出的意见和建议，要建立台账、明确责任、限时办理、及时反馈，形成闭环，让他们感受到“说了不白说”，激发履职积极性。吉林长春市纪委监委制定的特约监察员沟通反馈机制就体现了这一点。上海普陀区也探索建立了特约监察员履职台账，并对表现突出者予以表彰奖励，有助于增强其荣誉感和责任感。
新增监察禁闭措施是健全内控机制、刀刃向内的一记“重拳”，体现了对监察权“慎之又慎、严之又严”的自我约束理念，但执行中可能面临阻力。
“禁闭措施的审批、执行均由监察机关内部完成，尽管监察法实施条例规定了案件监督管理部门的复核机制，但缺乏外部力量的实质性介入，是否对严重违纪违法的纪检监察干部采取这一措施，无疑是一道坎。”王俊逸举例说，比如，基层监委调查本单位领导干部时，可能因利益关联而导致高举轻放，该采取禁闭措施的转为其他措施。
“实施监察禁闭的场所尚未有立法明确，这直接导致基层监察机关出于执行成本、安全性和公正性的考虑，难以真正落实该措施。”王峥说。
“监察禁闭作为限制人身自由的严厉举措，后续一定要通过立法解释或实施细则等方式，对监察禁闭的全部流程进行精细化的规范。”王峥说，比如明确是自行执行还是监警协作执行、界定“严重职务违法或职务犯罪”的具体标准和适用情形、明确不同级别监察人员采取禁闭措施的审批权限、明确审批的决策方式等。还要严禁以连续禁闭等方式变相延长期限，保障被禁闭人的各项合法权益。
王俊逸认为，要有效发挥禁闭措施的内控优势，还要在措施启动上下功夫，怎样确保监察机关内部启动这一措施，可对“严重职务违法”的解释，明确以下情形可适用禁闭：泄露监察工作秘密、干预案件调查、利用职权谋取私利等；或者推行异地交叉调查机制，对本地监委领导的调查以及采取禁闭措施，由异地监委执行等。
释放《监察法》在国家治理中的最大效能，是一项系统工程。在具体执行中，需要推动制度的精细化、人员的专业化、操作的规范化、监督的透明化，将《监察法》赋予的强大权力，转化为精准惩治腐败、构建清廉社会、深化基层治理的实际效能，最终实现政治效果、纪法效果和社会效果的有机统一。（应受访者要求，文中部分人名为化名）
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编辑 I 邓苗苗
审核 I 王巧捧
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